Dług Publiczny – pojęcie, przyczyny powstawania oraz skutki

Czym jest dług publiczny?

Zgodnie z art. 10 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2005, Nr 249, poz. 2104, przez państwowy dług publiczny rozumie się łączną wartość nominalną zadłużenia jednostek sektora finansów publicznych (w szczególności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz funduszów celowych wobec wierzycieli zarówno krajowych (dług publiczny krajowy), jak i zagranicznych (dług publiczny zagraniczny)) ustaloną po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora (skonsolidowane zadłużenie brutto). Tak więc długiem publicznym są wszystkie zobowiązania zaciągnięte przez skarb państwa i reprezentujące go instytucje sektora finansów publicznych, w tym budżety samorządowe.

W skład długu wchodzą zobowiązania z tytułu:

• zaciągniętych i niespłaconych przez państwo pożyczek i kredytów,
• wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych,
• odszkodowań za przymusowe wywłaszczenie mienia na zasadach odpłatności,
• gwarancji lub poręczeń,
• przyjętych depozytów,
• zobowiązań odszkodowawczych i innych.

Sektor finansów publicznych

Sektor finansów publicznych w Polsce obejmuje trzy podsektory:

• rządowy (organy władzy publicznej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy, trybunały, organy administracji rządowej, PAN i inne),
• samorządowy (jednostki samorządu terytorialnego, ich organy oraz związki i jednostki organizacyjne, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego),
• ubezpieczeń społecznych (ZUS, KRUS).

Wielkość długu publicznego przedstawia się w relacji do Produktu Krajowego Brutto (PKB), czyli do łącznej wartości wytworzonych w danym kraju dóbr i usług w ciągu roku, przy czym nie ma tutaj znaczenia pochodzenie kapitału. Zgodnie z art. 216 polskiej konstytucji, państwo nie może zaciągać pożyczek i udzielać gwarancji finansowych, gdy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB – wyrażając tę wartość w procentach, jest to 60 proc. PKB. A zatem dług Polski niebezpiecznie zbliża się do tego poziomu.

Zadłużanie się państwa pozwala na prowadzenie elastycznej polityki wydatkowej. Przy istnieniu rynku kredytowego państwo nie musi w każdym okresie bilansować swoich wpływów z podatków i kreacji pieniądza z wydatkami. Możliwość emisji instrumentów długu publicznego pozwala na większą elastyczność postępowania. Państwo może sterować emisją długu w celu zmiany swoich dochodów w danym okresie bez konieczności jednoczesnej zmiany wydatków. A więc zadłużając się w okresie szczególnie wysokich wydatków, państwo może zmniejszyć potrzebę nienormalnie wysokich wpływów podatkowych lub nienormalnie wysokiej kreacji pieniądza.

Państwo może sterować rozkładem długu publicznego w czasie. Ma to wpływ na rozkład w czasie krańcowej stopy podatkowej. Jej obniżenie w pewnym okresie skutkuje pobudzeniem konsumpcji i inwestycji, a więc wzrostem produktu krajowego. Jednak w okresach spłaty długu krańcowa stopa podatkowa wzrasta i wówczas zachodzi proces odwrotny. Tak więc polityka ta wpływa jedynie na rozkład w czasie aktywności realnej. Jeżeli państwo wykorzystuje politykę długu do pobudzania bieżącej produkcji, to ubocznym efektem tego w przyszłości będzie zmniejszenie wielkości produktu.

 

Klasyfikacja i struktura

W literaturze przedmiotu można spotkać wiele klasyfikacji długu publicznego. Analiza długu w różnych jego przekrojach jest potrzebna do rozpoznania przyczyn, skutków i praktycznego sprawnego zarządzania długiem.

1. Według kryterium podmiotowego wyróżnia się:

• dług sektora rządowego;
• dług sektora samorządowego;
• dług sektora ubezpieczeń społecznych

2. Według kryterium czasu dług dzieli się na:

• dług krótkoterminowy (płynny, bieżący) – jest to dług wynikający z niedopasowania terminowego rozkładu wpływów i wydatków państwa. W przypadku rolowania długu krótkoterminowego przeistacza się on w dług długoterminowy;
• dług długoterminowy powstaje w wyniku zaciągnięcia pożyczek i kredytów długoterminowych przeznaczonych na finansowanie głównie wydatków majątkowych.

3. Według Owsiaka (1997), ważną klasyfikacją długu ze względu na obciążenie państwa jego obsługą jest wyróżnienie:

• długu nominalnego, który jest bieżącą wartością zobowiązań władz publicznych, oraz
• długu realnego, który mówi, jak na wartość zaciągniętych zobowiązań wpłynęły procesy inflacyjne. Jest to szczególnie istotne dla dłuższych okresów.

4. Przyjmując za kryterium miejsce zaciągnięcia długu lub ulokowanie wierzycieli (rezydent i nierezydent), wyróżnia się:

• dług krajowy, zwany też wewnętrznym;
• dług zagraniczny (zewnętrzny).

Podział ten jest istotny, gdyż w wyniku pożyczkowej aktywności państwa w układzie kraj – zagranica następuje redystrybucja dochodów z tytułu kosztów obsługi długów. Dlatego ważne jest, czy ponoszone przez podatnika koszty są dochodem podmiotów zagranicznych, czy podmiotów krajowych, jak gospodarstwa domowe, fundusze emerytalne, fundusze inwestycyjne. Istotne jest jednak uwzględnianie możliwości krajowego rynku finansowego i stopy procentowej na rynku krajowym i zagranicznym.

5. Stosując metodę obliczania, można dokonać klasyfikacji długu na:

• dług publiczny brutto;
• dług publiczny netto (Gołębiowski 2008).

Dług publiczny brutto wyraża całkowitą wartość zadłużenia wobec podmiotów krajowych i zagranicznych. Dług w ujęciu netto otrzymuje się w wyniku pomniejszenia długu brutto o należności władz publicznych od innych podmiotów.

 

Przyczyny powstawania

Dług publiczny powstaje z kilku przyczyn. Pierwszą i najważniejszą z nich jest długotrwale utrzymujący się deficyt budżetowy, na pokrycie którego skarb państwa i jednostki samorządowe zaciągają bankowe i niebankowe pożyczki i kredyty. Są one przychodami budżetowymi lub określa się je jako dochody zwrotne. W określonych momentach w przyszłości muszą być zwrócone. Władze publiczne, uchwalając deficyt budżetowy i szukając źródeł jego pokrycia, powinny pamiętać, że dług ten obciąży przyszłe budżety, dlatego ważne jest, aby środki pochodzące z wpływów nadzwyczajnych finansowały głównie wydatki majątkowe, których pozytywne efekty mogą być odczuwane przez społeczeństwo przez dłuższy czas.

Kolejnym istotnym czynnikiem wpływającym na wielkość długu jest zwiększenie, na przykład w czasie kryzysu gospodarczego czy klęski żywiołowej, wielkości wydatków publicznych. Nadzwyczajne ich powiększenie jest skutkiem braku możliwości pokrycia ich przez normalne dochody. Często zdarza się również, że w takich okresach aktywność gospodarcza spada, a co za tym idzie wpływ do budżetu państwa. Szczególnie niebezpieczną sytuacją jest wpadnięcie przez państwo w pułapkę zadłużenia. Powstaje ono w momencie, gdy rząd zaciąga kolejne kredyty w celu spłacenia odsetek od bieżących zobowiązań. Finansowanie poprzez nowe pożyczki nie oznacza rozwiązania problemu, a jedynie przesunięcie go na przyszłość.

Kolejną przyczyną są stosowane przez władze państwowe narzędzia interwencjonizmu. Mają one na celu pobudzenie wzrostu gospodarczego czy spadek bezrobocia. Warto pamiętać o udziale wydatków państwowych w popycie globalnym, którego zwiększenie oznacza wzrost wytwarzanego produktu. (Daniłowska A. 2008, s. 110-112)

Z badań poziomu zadłużenia państwa w niektórych krajach (np. USA i Wielka Brytania) wynika, że w okresach wojen i poważnych kryzysów gospodarczych zadłużenie państwa rosło nawet kilkakrotnie (Barro 1997). Wojny wymagają ponoszenia ogromnych wydatków, których nie są w stanie pokryć normalne dochody, tym bardziej że w takich okresach aktywność gospodarcza jest ograniczona, jak również system egzekwowania podatków działa mniej sprawnie. Również w okresie kryzysów gospodarczych z powodu ograniczania aktywności gospodarczej dochody państwa spadają, natomiast wydatki związane z opieką społeczną i zasiłkami dla bezrobotnych czy realizacją programów walki z bezrobociem wzrastają. W okresach pokoju i dobrej koniunktury stosunek długu publicznego do PKB wykazuje tendencję do spadku.

Prawidłowość tę można zaobserwować również w przypadku Polski. W latach znacznego spadku tempa wzrostu gospodarczego (2000–2003) poziom deficytu szybko wzrastał i w 2003 roku był ponad dwukrotnie wyższy niż w 2000 roku.

 

Ocena poziomu długu publicznego

Ocena poziomu długu publicznego jest prowadzona głównie z perspektywy jego ciężaru dla gospodarki, tak więc podstawowym kryterium oceny poziomu zadłużenia powinno być to, czy nie narusza on równowagi gospodarczej. W skali makro pod uwagę bierze się zazwyczaj wydatki związane z kosztami obsługi długu zagranicznego, gdyż w makroskali obsługa długu krajowego może być traktowana jako redystrybucja dochodów od podatników do beneficjentów płatności odsetkowych i kapitałowych, której efekty bilansują się.

Do oceny poziomu długu publicznego stosuje się głównie relację wartości długu do wartości PKB, przy czym za wartość krytyczną uważa się 50%. Ten wskaźnik jest uzupełniany przez wiele innych, takich jak:

• stosunek długu do eksportu (wartość krytyczna 275%),
• stosunek odsetek do eksportu (wartość krytyczna 20%),
• stosunek obsługi długu do eksportu (wartość krytyczna 30%).

Kraj jest uważany za poważnie zadłużony, jeżeli poziom przynajmniej trzech z czterech powyższych wskaźników przekracza wartości krytyczne, natomiast jest oceniany jako umiarkowanie zadłużony, jeżeli poziom trzech z czterech powyższych przekracza 60% ich wartości krytycznej (Gołębiowski 2008).

W traktacie z Maastricht jako kryterium konwergencji przyjęto, że udział planowanego lub aktualnego deficytu budżetowego państwa nie powinien przekraczać 3% PKB, a relacja długu publicznego do PKB – 60%.

Oprócz kryteriów z Maastricht rząd musi przestrzegać granic długu określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 216 pkt 5 Konstytucji, Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa. Przekroczenie górnego limitu 60% oznacza naruszenie przepisów Konstytucji i powinno powodować podanie się Rady Ministrów do dymisji i pociągnięcie jej członków do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.

 

Skutki długu publicznego

Dług publiczny wywołuje określone skutki gospodarcze, które można rozpatrywać w przekroju podmiotowym: państwo i gospodarstwo domowe.

Dług publiczny zmienia ograniczenie budżetowe państwa, gdyż:

• wartość pieniężna emisji długu netto jest źródłem funduszy, które mogą służyć finansowaniu wydatków;
• nominalna wartość wypłaconych odsetek od długu publicznego jest wydatkiem dla budżetu państwa.

Wyróżnić można następujące źródła pokrycia deficytu budżetowego (Marciniak S. 2005, s. 448):

1. System bankowy- bank centralny państwa:

• kredyty krótko-, średnio-, długoterminowe

1. Poprzez emisję bądź sprzedaż papierów wartościowych:

• krótkoterminowe weksle skarbowe
• średnioterminowe bilety skarbowe
• długoterminowe obligacje
• i inne

W sytuacji, gdy dług staje się zbyt duży w stosunku do PNB, koniecznym może okazać się podwyższenie stopy opodatkowania, co równocześnie może osłabić aktywność gospodarczą społeczeństwa.

Nadmierny deficyt może być spowodowany wysokim zadłużeniem i znacznym kosztem obsługi z uwagi na brak możliwości podniesienia stóp procentowych. Może zostać on sfinansowany jedynie poprzez drukowanie pieniędzy albo zaciąganie kolejnych pożyczek, co ostatecznie i tak sprowadza się do drukowania pieniędzy. Sytuacja ta może doprowadzić do hiperinflacji. (Begg D. 2007, s. 92)

 

Bibliografia

1. Marciniak S. (2005). Makro- i Mikroekonomia. Podstawowe problemy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa,
2. Begg D. (2007). Makroekonomia, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa,
3. Daniłowska A. (2008). Dług publiczny – jego struktura, przyczyny, rozmiary i skutki. Zeszyty Naukowe SGGW w Warszawie. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej, nr 72,
4. Gołębiowski G., Dług publiczny. [w:] System finansowy w Polsce, tom 2, pod red. Pietrzak B., Polański Z.,Woźniak B., Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008.
5. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483.
6. OWSIAK S., Finanse publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997.
7. BARRO R., Makroekonomia, PWE, Warszawa 1997